中国市场经济监管体系改革：发展脉络与现实挑战

　　内容提要：自1992年党的十四大正式提出建设社会主义市场经济的基本目标以来，我国的社会主义市场经济监管体系建设至今已经进行了25年，也分别经历了1.0版(1992-2001)、2.0版(2002-2012)以及3.0版(2013年至今)三个阶段，并各有特征。尤其是自2013年以来，我国市场监管改革进入了一个崭新的3.0版本阶段，具体表现在监管理念、监管体制以及监管工具与机制三个方面。与此同时，3.0版的市场监管体系改革在推进实践中也出现了一些现实挑战。基于已有的改革实践，本文集中总结了其所面临的七大挑战，最后结合“十三五”市场监管改革规划纲要，从七个方面提出了下一阶段我国深化市场监管体系改革的对策建议。

　　关键词：监管型国家/市场监管体系/监管体系3.0/优质监管

　　作者简介：刘鹏，中国人民大学公共管理学院行政管理学系教授，博士生导师

　　一、研究背景与问题

　　随着经济全球化以及风险社会的来临，特别是2008年全球金融危机以后，监管型国家(regulatory state)正在成为世界各国治理市场和社会风险的共同治理模式的选择。[1][2]虽然不同类型的国家基于其历史特点和政治经济社会特征的差异，在选择监管改革模式的道路和方式上有所差别，甚至在各自监管体系的特征上也不尽相同，但其共同的特征在于：政府的目标在于纠正市场失灵，维护有效竞争；政府不直接介入经济过程，而运用政策工具进行调控；政府与产业的关系相对独立，呈现出多元主义特征；政府成为市场经济的裁判员，而不再是运动员；政府监管机构的运作不同于传统意义上的立法、司法和行政机构，具有更强的相对独立性、专业性和科学性；该国国内市场逐渐对外开放，对国外产业竞争者也实行国民待遇。[3]为此，有学者甚至提出传统自由放任式的资本主义文明正在转变为监管资本主义(regulatory capitalism)，[4]还有学者则提出我们正处于一个监管全球化(regulatory globalisation)的新时代。[5]

　　自1992年党的十四大正式确立建设社会主义市场经济体制的基本目标以来，我国的社会主义市场经济体系建设至今已经进行了25年。许多人已经逐步意识到，一个公平、公正、符合人性的社会主义市场经济体制的建成，不仅需要强有力的市场自律机制，也需要高质量的市场监管体系，因此必须在政府改革的实践过程中也把优化政府市场监管体系作为重中之重。25年来，中国在社会主义市场经济体系建设上取得了举世瞩目的骄人成就，也积累了丰富的改革和探索经验，特别是在推动政企分开、非国有资本进入、建立相对独立监管机构以及简化行政审批制度改革等方面取得了巨大的成绩。2017年1月，国务院印发了《“十三五”市场监管规划》，这也是建国以来第一个以市场监管为专题的中长期规划，该规划指出“加强和改善市场监管，是政府职能转变的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务”。[6]

　　然而，相对于如火如荼的监管改革实践，对中国监管改革的本土化道路的研究却相形见绌。中国的监管改革经历了哪些不同的阶段?各自具有哪些鲜明的特征?中国是否已经成为真正意义上的监管型国家?中国的市场监管体系改革存在哪些制约因素?未来如何打造高质量的市场监管体系?这些问题都亟需学界深入研究，予以回答。

　　二、中国市场监管体系建设的发展脉络

　　(一)中国1.0版市场监管体系(1992-2001)

　　1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会明确提出中国经济体制改革的目标是就建立社会主义市场经济体制，但这次会议对社会主义市场经济体制的界定主要集中在“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，[7]即强调政府宏观调控职能对于市场经济的引导作用，股票入门基础知识>，而市场监管的功能和定位并没有单独提出来，更多的还是被放入宏观调控的职能中，甚至很多人以为市场监管跟宏观调控就是一回事。在中国期刊网的文献检索结果也证明，如果以“政府监管”和“市场监管”为关键词检索期刊文献，1993年以前基本没有文献或报道使用相应提法。

　　1993年3月，国务院机构改革方案宣布相继撤销机械电子工业部、航空航天工业部、轻工业部、纺织工业部、商业部、物资部等一批计划色彩较为浓厚的部委，实际上也开始在这些行业领域开启政企分离脱钩的改革。同年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出培育和发展市场体系，必须“加强和改善对市场的管理和监督”、“建立有权威的市场执法和监督机构”，[8]市场监管和政府监管才开始逐步成为政府职能的关键词语。

#p#分页标题#e#

　　最早开始提出市场监管的是计划时代的市场秩序管理部门——工商行政管理部门。1994年3月，当时的国家工商行政管理局召开了年度全国市场监督管理工作会议，提出当时“三定”方案对于市场监督管理职责的界定包括如下内容：(1)调查研究各类市场发展与管理情况；(2)研究制定有关市场管理的方针、政策；(3)制订市场交易规则，规范市场交易行为；(4)制订或参与制订有关市场管理的法规、规章；(5)参与论证、规划全国市场布局；(6)组织开展对各类交易市场的登记及统计工作；(7)参与各类市场的培育建设；(8)指导本系统对各类市场的监督管理。[9]从后来的视角来分析，由于当时还处于社会主义市场经济的初始阶段，许多生产资料市场化尚未完成，这个市场监管职能的定位仍然带有一定的计划经济色彩。

　　此后，市场监管职能的提法从工商部门开始，逐步扩展到证券、保险、国债、期货等金融领域。1998年3月，九届人大一次会议通过的国务院政府机构改革方案，决定撤销电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部等一大批计划经济色彩浓厚的行业主管部门，同时组建了证券监管委员会、保险监管委员会、国家药品监管局等一批新的监管机构，[10]加上原来的工商、质量技术监督等原有的监管机构，市场监管职能和机构已经在中央政府部门中占有了一席之地。另一个重要的变化是，1998年11月，国务院办公厅批转了《国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案》，开始了工商系统的省以下垂直管理改革的模式，自那以后到2001年，工商、质量技术监督、国土、药品监督管理等部门陆续也开始推行省以下垂直管理改革，这被视为中央政府加强省级政府监管集权、破除地方保护主义、提高监管权威和效率的重要举措。

　　从以上的第一阶段中国市场监管体系改革的过程来看，我们可以发现，从1992年到2001年的近十年间，中国市场监管体系主要是处于初步建立阶段，在定位上并没有完全独立出来，与宏观调控职能合并在一起，在内容上主要以机构改革与成立新的监管机构为主，在色彩上仍然带有建设和培育市场等一定的计划经济特征，推动改革的动力主要来自国内计划经济向市场经济转轨的需求，因此总体上可以被称为中国市场监管体系的1.0版本。

　　(二)中国2.0版市场监管体系(2002-2012)

　　2001年11月，中国正式加入了世界贸易组织，成为世界贸易组织的正式成员，这标志着中国的市场经济体系正式进入了全球化的行列，因此对中国的市场监管体系的建设，特别是市场监管体系如何和世贸组织接轨产生了很大影响，除了传统的领域之外，加入世贸组织对于电力、银行、进出口食品安全等领域的监管要求也进一步提升。为了迎接入世，一系列密集的监管体制改革随之而行，2001年将原来的国家工商行政管理局升格为国家工商行政管理总局(正部级)，将原来的中国商品检验局、卫生检疫局、动植物检疫局(简称动植检)三个机构合并成国家出入境检验检疫局，并将国家出入境检验检疫局与国家质量技术监督局合并成为国家质量监督与检验检疫总局(正部级)，以上两个正部级机构都成为国务院直属机构，具有更强的行政独立性。

　　此外，在监管机构设立方面，2002年2月，国务院决定推进新一轮电力监管体制改革，组建国家电力监管委员会，对电力业务的准入实行监管，并对电价、供电安全和电能服务进行监管。2003年3月，新一届国务院机构改革方案，决定设立银行业监管委员会、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理总局等一批新的监管机构，不仅包括经济性监管机构，也包括社会性监管机构，中国的监管型政府体系基本形成。

　　2003年底，中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要完善市场体系，规范市场秩序，加快建设全国统一市场，[11]这些界定对于进一步明确市场监管体系的理念、内容与目标，具有较强的支撑作用。然而，由于2003年爆发了严重的“非典”疫情，高层领导人通过此次疫情治理，发现政府在社会管理和公共服务的职能方面存在更大的薄弱环节和短板，于是多次提出“在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能”，由此市场监管体系的建设开始出现放缓的节奏。

#p#分页标题#e#

　　2007年10月，中共十七大报告对市场监管的含义又有了进一步新的界定，要求政府要加强对垄断行业的监管；要推进公平准入，破除体制障碍；要加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系；要加强行政执法部门建设，探索统一的大部门体制，[12]开始突出将市场监管体系建设的重点放到垄断行业监管、准入监管以及大部制改革。2008年3月，十一届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，决定将组建具有监管大部制功能的交通运输部、工业和信息化部、住房与城乡建设部，以及将原来重要的社会性监管机构——国家环保总局升格为环境保护部。与前几届改革不同的是，这次政府机构改革并没有再分离出许多单列的专业性的监管机构，而是按照大部制的思路，将监管职能开始向传统部委转移与合并。

　　从以上回顾的历程来分析，我们可以发现，从2002年到2012年的十年间，中国市场监管体系已经开始处于全面建设阶段，在定位上已经从宏观调控独立出来，同时与1.0版本时相比，由于社会管理和公共服务的更加紧缺性，市场监管体系改革的节奏虽然稍显偏慢，在内容上也不再仅仅是新建大量监管机构，但更多地开始探索从垄断监管、准入监管以及大部制协调监管的内涵上来提升市场监管的质量。

标签： 中国 市场经济 监管 体系 改革 发展 脉络 现实 挑战